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地方债总体仍可控风险须警惕

发布时间:2019-06-09 19:21:39
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据了解,审计署本次审计的范围包括15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区,涉及903个政府部门和机构、223个融资平台公司。

审计结果显示,2011年以来地方政府在加强债务管理方面取得一定成效,36个地区中有14个新出台了地方政府性债务管理制度,有10个新建立了偿债准备金制度。36个地区累计偿还和化解存量债务1.33万亿元,占2010年底债务余额的39%。有12个地区2012年底债务余额比2010年减少了1417.42亿元。2012年底223家融资平台公司的注册资本总额比2010年增长10.95%,资产负债率比2010年下降4.16个百分点。

根据审计结果,截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额比2010年增加4409.81亿元,其中约92%的债务资金用于民生建设相关领域。从债务资金来源看,在2012年底债务余额中,银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%,仍是债务资金的主要来源。从负债规模上看,2010年及以前年度举债2.07万亿元,占53.93%;2011年举债6307.40亿元,占16.39%;2012年举债1.14万亿元,占29.68%。

对此,白景明指出,审计结果表明地方政府性债务规模仍在扩大,而且呈递增趋势。

“这也充分说明地方政府的财政风险在持续放大,必须引起高度警惕。”他分析说,这次审计中所用的债务率和偿债率指标都是以地方政府综合财力为分母,而政府综合财力主要包括地方公共预算支出总额和政府性基金预算支出总额两大块财力。依此计算,取样的36个省、市有10个地区的债务率超过100%,16个地区偿债率超过100%。但事实上,中西部地方政府综合财力中的公共预算支出资金来源有较大部分来自中央的转移支付,如剔除这部分,取样省份中的中西部省如云南、四川、陕西、湖北、湖南等省的债务率和偿债率会上调30%以上。假如放大所有政府层级分析,情况更加堪忧。

不过,在白景明看来,从目前情况看,36个地方政府债务规模总体仍处可控范围。这是因为取样省、市占中国经济总量三分之二强,近3.85万亿元的债务占这些省、市GDP总和比重不足10%,占这些省、市的政府综合财力比重、国有资产(含国有企业资产)比重、银行资产比重等均不算高。

债务扩张的背后

对于导致目前地方政府性债务规模扩张的原因,有关专家在经过认真分析后归结为三个方面:一是近段时间连续的房地产调控对房地产市场造成一定的影响;二是土地资源本身有限,因为有18亿亩耕地红线的限制,所以土地不能够无限供给;三是地方政府的投资有扩张冲动,这种情况也导致了风险的加大。

而且随着我国城镇化的不断推进,地方建设所需要的投资势必会越来越大,这将导致一些地方政府加大融资力度,从而形成新的债务风险。而地方政府在债务偿还上仍然过度依赖土地收入,随着中国经济转型升级步伐的推进,土地财政模式显然难以为继。

在审计报告中,2012年有9个省会城市本级政府负有偿还的债务率超过100%,有13个省会城市本级政府负有偿还债务的偿债率超过20%。

对此,审计署财政审计司负责人表示,债务偿还过度依赖土地收入,高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高。这是造成部分地区债务负担过重、债务风险凸显的主要原因。

但在白景明看来,地方政府债务规模扩张的原因,表面上是地方政府试图加快发展步伐,实际上深层次原因是中国的公共福利制度再造引发的强大的财政支出压力,使地方政府必须追求政府收入高增长来保障公共福利支出。

白景明进一步解释说,我国公共福利制度再造的目标是实现13.5亿人的基本公共服务均等化。这是史无前例、绝无仅有的福利社会规划,但我国的人均财力目前仅1600美元,比欧美的1万美元以上少出数倍。因此,地方政府必须追求财政收入高增长。而要实现这一点,就只能不断加大投资,牵动政府收入增长。再者,目前地方政府在民生支出上要担大头,比如教育,地方政府要承担80%,城乡社区事务要承担90%,医疗卫生要承担70%,住房保障要承担50%。因此,不投资就无法保证财源广进,高负债自然难免。

控制地方债关键是深化改革

“尽管目前地方政府债务规模总体仍处可控范围,但地方政府的债务风险正在加大。对于潜在的地方债务风险,必须引起我们的高度重视。”白景明说。

受访专家认为,当务之急是要采取有针对性的措施,加强地方政府性债务管理,进一步清理规范融资平台。特别是要抓紧建立和完善地方政府性债务规模管理和统计标准,出台相关的风险预警机制,实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监督。

白景明认为,从长远来看,要控制地方政府债务规模扩张,化解地方政府的债务风险,除了加强上述的治理和管理外,还必须推进深层次的改革,在体制、机制上做文章:一是要合理确定公共福利水平,从预算资源有限性角度去制定基本公共服务保障水平指标值;二是地方政府应全面建立债务管理制度,要把地方政府债务分类纳入预算管理;三是严控用行政事业资产做抵押贷款。

此前,有专家认为,化解地方债务风险,还需要兴利除弊,进一步深化财税体制改革。改革的重点是要继续推进财政层级扁平化,使“省直管县”、“乡财县管”覆盖到更大的范围。财政层级扁平化,既有利于解决地方政府财权与事权不匹配的问题,也有利于加强对地方政府财政收支的有效监管。

还有专家建议,加强地方债监管和制度建设,应积极稳妥推动地方阳光融资制度的形成,使地方政府举债公开透明,置于公众监督之下。以地方政府自行发债等阳光融资,替代、置换融资平台等隐性负债机制,从根本上控制和化解地方债务风险。

据悉,为控制地方政府债务规模扩张,降低金融风险,去年底,财政部联合发改委、央行、银监会发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,今年5月,银监会又出台《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》,要求各银行控制地方平台贷款总量,不得新增融资平台贷款规模。

本报 解希民

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